基层监区岗位执法标准化建设略论

时间:2019-01-07信息来源:监狱信息网作者:安徽省巢湖监狱 葛志军

基层监区处于监狱安全管理、教育改造、规范执法、习艺组织工作的第一线,是监狱一切工作的基础与落脚点,其所承担的任务直接而具体,是上级各项政策制度要求的落实终端。从规范执法的角度看,基层监区的执法工作状况决定了监狱整体执法工作的水平和质素。因此,要想实现监狱整体执法工作水平的提升,就必须以不断提高基层监区的执法工作质量和执法公信力为基本前提。在此语境下,建立和完善基层监区岗位执法标准化体系,加强基层监区岗位执法标准化建设,使基层监区各项执法工作纳入规范化、标准化轨道,则显得尤为重要。

一、基层监区岗位执法标准化建设的内涵

“标准化”作为人类社会实践活动的一部分,从早期人类为满足基本生存条件而形成的一种意识活动,经过不断发展、变化,逐步演变成为现代工业化时代的一种管理理念。美国人泰勒在其着作《科学管理原理》中诠释了标准化管理的核心思想,即:把工人的作业过程进行科学分解,选择优化最佳的操作程序、方法、动作、工具、从而制定以标准定额为核心的作业标准体系。这一管理理论在企业生产实践中得到广泛应用,有效地促进生产效率和管理水平的提高。时至今日,标准化管理体系已经作为一种先进的组织行为逐步延伸到社会其他领域。标准化管理理念引入到监狱执法领域是一次重大尝试。

所谓标准化,百度百科的解释是指在经济、技术、科学和管理等社会实践中,对重复性的事物和概念,通过制订、发布和实施标准达到统一,以获得最佳秩序和社会效益。亦或是指某种常态的行为方式或空间格局布置以及事件的发展流程等,在科学、合理、规范、符合内在规律的基础上遵循统一的技术准则。

据此,基层监区岗位执法标准化的含义的简单表述就是:根据党和国家赋予监狱机关履行刑罚执行职能的需要,结合监狱基层监区岗位执法现状,针对监区民警在依法履职过程中常态化的执法方式、手段和程序,制定出一系列配套完整、科学严密的工作规范和工作标准,使基层监区民警的执法工作有据可依、有章可循,做到实体准确、程序统一,符合规范化要求。

二、基层监区岗位执法标准化建设的重要性和必要性

建立和完善监区执法工作的指标体系和标准化体系,制定具体的执法行为及效果的量化和非量化标准,使基层监区在执法工作实践中有据可依、有章可循,更具可操作性、针对性,对于巩固深化标准化监区建设工作成果,彰显现代化文明监狱规范文明执法形象,推进监狱依法治理实现持续健康发展有着极其重要的意义。

(一)从依法治监的形势要求来看,基层监区岗位执法标准化建设是推进实现监狱依法治理的客观需要。党的十九大提出,要坚持全面依法治国,深化依法治国实践。建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。这是新时代党和国家围绕推进国家治理,发展社会主义民主政治制定的重要方略。形势决定任务,监狱作为国家刑罚执行机关,国家司法体系重要组成部分,理应在贯彻落实深化依法治国实践中发挥自身的积极作用,而依法治监就是坚持全面依法治国战略在监狱领域的具体实践。基层监区是监狱组织架构中的最基础单元,也是监狱依法履职行使执法权的最前端,要想实现监狱依法治理,就必须牢牢把握基层监区这个根本,必须紧紧围绕基层监区规范执法这个核心,在基层常态化执法工作上下功夫,通过加强和推进基层监区执法标准化建设不断夯实基层规范执法的基础,打牢监狱依法治理的根基。

(二)从基层监区的内涵要素来看,基层监区岗位执法标准化建设是深化标准化监区建设的应有之义。进入新世纪以来,为了适应新时期监狱监管改造形势的发展,推进现代化文明监狱建设,在省局主导下,安徽省监狱系统实施了以加强基层基础工作为主要内容的标准化监区(三级管理模式下称“分监区”)建设的战略举措,实践证明,标准化监区创建工作对于提升基层监区整体建设水平,有效保证行刑公正,维护场所安全稳定发挥了巨大作用。近年来以基层基础建设年、强基固本建设年等一系列围绕基层监区建设的主题或专项活动的陆续开展赋予了标准化监区建设新的内涵。标准化监区建设的两条主线是“硬件”和“软件”,“硬件”的重要性不言而喻,“软件”才是重中之重,也是建设的难点,它涵盖了基层民警执行力、基层执法规范、基层管理水平等方方面面,标准化监区建设内涵理应包含有能够衡量和决定基层民警执法水平的执法标准化建设内容,两者之间应该是包含与被包含的关系。以基层监区执法标准化建设来不断丰富标准化监区建设内涵,推动标准化监区建设实现质的飞跃。

(三)从监狱机关的职责使命来看,基层监区岗位执法标准化建设是彰显监狱公正文明规范执法形象的重要保障。基层监区是改造罪犯的前沿阵地,也是监狱实施执法行为与体现执法效果最直接的地方,从某种意义上讲,基层监区执法工作状况也是社会大众了解监狱工作的一个窗口。俗话说,铁打的营盘流水的兵,监狱关押改造的罪犯具有流动更替的特点,在罪犯接受改造的全过程中,对刑罚执行是否公正、管理教育是否严格细致等情况,在其刑满释放回归社会后,会对监狱执法工作有一个基本的评价, 比如讲到某某监狱管理严格、执法规范;某某监狱管理混乱,计分考核随意性大,执法不公平……等等。这一口口相传的评价方式,在较大程度上影响着和导向着社会大众对监狱的评价。有鉴于此,在追求社会公平正义的大背景下,司法公正导向日趋深入人心,国家和社会都对监狱的执法工作提出了新的要求。公正文明规范执法是监狱的生命线和灵魂,也是巩固现代化文明监狱建设成果和彰显现代化文明监狱社会形象的基本要义,加强基层监区执法标准化建设正是实现这一目标的重要保障。只有通过构建基层监区统一规范的执法模式和标准体系,才能使公正执法体现在正确规范的执法行为和有效的控制约束之中,从而在根本上转变基层监区民警的执法观念,强化执法程序意识、标准意识和规范意识,充分展示监狱公正廉明的执法形象和民警良好的精神风貌,最大限度争取社会的理解与支持,不断提升自身的社会形象。

三、基层监区岗位执法标准化建设的方法路径

标准化建设,核心在“标准”,关键是成“体系”。具体到基层监区执法标准化建设,笔者认为就是要围绕基层监区“人的规范化、事的流程化、物的规格化”,建立一套具备科学性、实用性、操作性的基层监区执法标准体系,主要包含构建完善的执法权力运行机制,完备的执法制度体系,实战的执法培训体系和有力的执法保障体系,以此不断增强基层监区执法水平和能力,实现监狱规范执法的综合效益。

(一)以构建完善的执法权力运行机制为根本,夯实基层监区执法标准化建设的运行基础。建立和完善以职权必由法定、用权必受监督为重点的执法权力运行机制,进一步规范执法依据、执法程序、执法行为,确保执法权力在法治轨道和制度框架内运行。

1.完善执法立规机制,设好执法权。以《监狱法》、《人民警察法》《国家公务员法》等国家法律法规为依据,以满足基层监区执法行为操作需要和执法效果实现为目标,科学设置基层监区执法岗位,赋予相应执法权力,建立执法权力清单制度,同时对以往涉及罪犯监管改造的执法权责进行全面梳理,准确界定基层监区领导、监区内勤干事、监区一般民警等各岗位的权力,努力在罪犯计分考核、处遇设置、功奖兑现、减假保案件承办等执法各个环节都设置“隔离墙”,通上“高压线”,确保基层监区执法权力始终在法治轨道上运行,朝着执法标准化建设的目标前进。

2.完善执法决策机制,用好执法权。以巩固深化监狱法治示范单位创建成果为切入点,健全基层监区执法决策规则,推进执法决策的科学化、民主化、法治化,合理准确划分基层监区内部执法决策权限,充分发挥基层监区支委会、区务会等基层议事平台在重要执法行为上的科学决策作用。建立基层监区重要执法决策风险评估机制,对于涉及罪犯行政刑事奖惩、劳动改造岗位调整、勤杂事务犯选配等基层监区重要决策事项,进行决策前的合法性、合理性、可行性、可控性评估,建议通过监狱联系点领导、法制科长、纪检监察部门负责人会议指导、案卷抽查等形式,帮助基层监区进行执法决策行为风险把关,促进基层监区使用好执法权。

3.完善执法监督机制,管好执法权。立足于狱内监督,充分发挥监狱警务督察和纪检巡察工作优势,围绕基层监区易发生执法问题的主要环节和关键岗位,确定对执法权力监督制约的重点,打破常规静态监督模式,对执法权力的运行情况进行动态管理、全程监控,堵住漏洞隐患,提高监督效能。借助于狱外监督,深化基层监区执法公开,公开执法依据、执法流程和执法程序,增强执法工作透明度,普遍推行执法监督员制度,定期邀请社会各界人士、罪犯亲属走进监狱参与“开放日”活动,全过程参观感受监狱基层监区执法工作,将基层监区执法过程最大限度地置于公众监督之下,努力发挥社会监督的特殊作用,彰显监狱良好执法形象。

(二)以构建完备的执法制度体系为载体,夯实基层监区执法标准化建设的制度基础。执法规范要求的落实,仅凭基层监区民警的执法自觉是远远不够的,必须要在灌输标准化执法理念,树立规范和标准执法思维的基础上,切实加强执法标准化制度建设,制定符合监狱基层监区执法实际的制度体系及配套细则,通过构建完备的执法制度体系推进基层监区执法标准化实现预期目标。

1.规范管理执法文件,确保执法依据标准化。结合基层执法工作的实际和执法标准化建设的需要,重点围绕各类指导基层执法的规范性文件,建立“立、改、废”有机结合的规范性文件的管理工作机制,充分发挥监狱法制部门的审核把关作用,确保各类规范性文件合法、合理及具可操作性;建议每2-3年对规范性文件进行清理,建立执法规范性文件清单目录,从源头厘清执法依据,将执法类规范性文件编印成册,作为基层监区规范执法的直接依据,为确保执法依据标准化打下良好基础。

2.梳理明晰执法事项,确保执法职责标准化。依据现行的法律法规及司法部监狱局、省监狱局的有关规定,全面梳理基层监区监管改造业务执法岗位,确定每个执法岗位的执法行为,对每项执法行为的权力、职责和依据进行定义和描述,并以《基层监区岗位职责说明书》的形式固化下来,强化责任和约束。

3.精细设定执法环节,确保执法流程标准化。以时间和空间两个维度为参照,将基层监区执法环节进行时空分类设定,对执法环节上的要素信息进行描述和解释,细化统一执法程序和步骤,实现执法流程标准化。在时间维度上,按早、中、晚、夜以及日常和节假日等不同时间段的执法管理需要,制定基层监区民警执勤值班一日规范,对一日执法各环节进行精细设定;在空间维度上,按室内和室外、休息娱乐场所、学习劳动场所和重要活动场所等不同区域的执法管理需要,制定区域执法管理规范,设定区域各执法环节的执法流程,推进执法管理流程化。

(三)以构建实战的执法培训体系为支撑,提升基层监区民警队伍的执法能力和素质。基层监区执法水平的好坏优劣取决于基层监区民警个体执法规范意识、执法能力的强弱和执法行为的自律程度,从民警执法工作实践来看,无论是思想意识还是能力素质,都与当前的形势要求不相适应,亟待进一步强化提升。因此必须要紧紧围绕监狱基层执法工作的实际需要,加快构建以实战为主导,以理念培育经常化、实战培训常态化、资格考试认证化为核心内容的执法能力培训体系,切实提升基层监区民警执法能力水平。

1.推进基层监区民警执法理念培育经常化。思想是行动的先导,态度决定结果。树立了正确的执法理念和思维,就为执法过程的规范奠定了坚实的思想基础,也会产生积极的执法效果。因此,要围绕“执法权力从何而来、执法权力如何行使、执法效果如何实现、执法形象如何彰显”等内容,利用公务员初任培训、民警晋职晋级培训、监狱“五年”普法宣教计划实施、民警业务技能培训等平台,重点在基层监区民警执法理念和思维的培育上下功夫,实现基层监区民警执法理念培育经常化。以经常化地执法理念和思维培育,更进一步地增强执法主体对执法理念的思想认同和对执法程序的深入理解,引导执法主体完成由被动消极应付到自觉主动执行的转变。

2.推进基层监区民警执法培训常态化。“仗怎么打兵就怎么练、队伍最缺什么就专攻什么”,结合监狱民警队伍正规化建设,坚持以基层监区民警为主体,以实战为导向,紧紧围绕入监出监、狱政管理、教育改造、生活卫生以及对罪犯的减刑、假释、保外就医等主要执法活动和重点执法环节,多层次多领域组织开展执法文书制作和执法实务训练工作,持续深入地开展基层执法岗位大练兵、技能大比武活动,以此不断增强基层监区民警执法行为和语言规范、执法文书制作的法治思维和实操能力。

3.实行基层监区岗位民警执法资格认证化。大胆借鉴公安机关执法资格认证的成功经验,在监狱内部探索推行基层监区民警执法资格考试认证制度,坚持按岗定责、权责一致的原则,设置执法权责门槛,实行狱内执法准入和挂牌上岗制度,根据工作岗位实际情况,可设立初级、中级、高级或者是三级、二级、一级执法资格,考试内容分为职业道德和执法业务两部分。明确规定只有通过一定级别的资格考试并被认证,才能具备相应岗位的执法资格,否则便不能上岗执法。要想取得预期的效果,关键是要建立一套与之相匹配的考核认证体系,明确考核认证的组织领导、参与主体、方法步骤、具体要求和结果运用反馈等。建议在省局层面要建立由政工、刑罚(法制)、狱政、教育、生卫、安全、纪检等部门共同组成的考核认证专门机构负责考核认证工作的规制和执行监督,监狱层面相应成立组织负责具体实施。实行执法资格考试认证制度,一方面是对监狱民警队伍正规化建设在基层的深化和细化,另一方面也是通过考核颁证给予基层民警执法资格某种形式上的确认,增强基层民警的执法荣誉感和责任感,激励其更加规范执法。

(四)以构建有力的执法保障体系为依托,夯实基层监区执法标准化建设的保障基础。执法保障是一个内涵十分丰富的概念,其核心问题是人、财、物的保障。执法保障是基层监区民警执法的物质技术基础,没有必要的物质技术保障,基层监区执法标准化体系也无法得以有效运行从而发挥其导向、约束和评价的作用。只有为监区执法规范运行提供保障措施,才能确保监区执法工作按照既定的流程和标准朝着规范化、统一化的轨道实施。

1、执法标准化建设的警力保障。基层监区民警直接参与执法管理的程度决定了执法标准化建设的成效。首先是科学配置基层监区警力,实现基层执法警力资源效益最大化。立足于合理使用现有警力,充实加强基层一线警力。以司法部关于监狱建设的意见要求为依据,结合基层监区押犯数量、执法岗位设置情况,合理配置基层监区基础警力,满足上级关于基层监区警囚比的要求,满足于基层监区执法管理的实际需要;其次是探索创新基层警力动态管理机制,不断盘活警力资源。针对因罪犯外出就诊住院、民警外训或休假、节假日、敏感时段等特殊情况下产生的执法警力紧张问题,探索建立科学、合理的基层监区特殊时期警力动态补充机制,推行监狱机关民警到基层监区值班执勤制度,亦或是建立机关科室与基层监区结对帮扶机制,切实解决长期困扰基层监区执法警力资源不足的现实难题。

2、执法标准化建设的财力保障。兵马未动粮草先行,基层监区的各项建设,尤其是执法标准化建设离不开财力保障。执法标准化的建设终归是要以某种平台或载体形式呈现出来,例如执法标准化的一系列制度规范,是以制度汇编材料本或上墙的制度牌固化下来的;保障具体执法行为顺利实施的威慑惩戒工具和信息科技手段,则是集中体现在执法民警的单警装备、执法记录仪和监狱综合业务平台等方面。因此,物质财力保障是推进执法标准化建设的基本前提,监狱要坚持重在基层、建管并重的原则,不断加大基层监区执法标准化建设的投入力度,建立科学合理的经费保障机制,制定统一规范的经费动态保障标准,量力而行、尽力而为。

3、标准化建设的科技保障。开展执法标准化建设,离不开信息化的支撑和保障。充分发挥信息系统程序规范、监控严密的优势,围绕实现基层监区执法标准化,积极推进执法信息化建设,优化监狱综合业务平台模块设置,构建基层监区执法要素信息存储、检索和共享系统,逐步减少执法环节人工台账记录。积极探索“互联网+”模式在监狱基层执法工作中的应用,以数据库、计算机辅助系统、信息技术网络等多种现代化信息手段,不断提高基层监区运用现代化技术手段进行标准化执法的水平。真正实现对基层监区从罪犯新收入监到刑满释放的执法全过程和执法各环节的信息化手段管理全覆盖,完成由传统执法模式向信息化执法模式转型,有效地促进基层监区执法的标准化、规范化和现代化。

基层监区执法工作标准化建设是一项长期系统的工程,既是传承创新的过程,也是体系重构的过程,需要监狱理论研究部门和监狱单位不断地加以研究实践,逐步总结完善固化,真正发挥其在持续规范基层监区执法行为,维护监狱场所安全稳定,提升监狱机关执法公信力和推进依法治监等方面的积极作用。


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