浅谈监狱民警容错、纠错 和免责机制建设必要性

时间:2019-06-27信息来源:监狱信息网作者:浙江省乔司监狱 王文来

在法治监狱建设过程中,监狱民警作为执法主体,受“三大清单”的影响,急需进一步规范监狱机关及其民警执法中的权利与义务关系,特别需要理清执法活动中的容错、纠错和免责相关机制建设,以调动监狱机关和民警执行刑罚的积极性、主动性、创造性。按照全面依法治国的总要求,进行法治监狱建设,是监狱工作“稳中求进、改革创新”的具体反映。法治监狱建设,既要从法律制度上规范监狱民警的权利与义务关系,又要从法律制度上明确规定监狱民警执法行为及其后果。就现阶段而言,对监狱民警执法行为及其后果,一般按照“红头文件”或“领导需要”而定,其实是十分不规范的做法,是不符合“法治精神与原则”的,也不十分严谨的。因此,急需要从法律制度上,严格规范监狱民警执法行为及其后果处置问题。就现阶段而言,最为重要的是构建起监狱民警容错、纠错和免责法律处置机制。

一、构建监狱民警容错、纠错和免责机制,是“三大清单”建设的根本要求

(一)权力清单,即把监狱民警的权力关进法律制度的“笼子里”,做到法律制度没有规定的不可为。具体到执法行为,应包括三层意思:一是监狱民警执法行为必须得到法律制度的授权,授权的执法行为,必须主动作为,且依法作为,不作为、乱作为、违法作为等,就应承担相应的法律后果,即所说的责任或责任追究。二是监狱民警执法行为是依法作为、主动作为的,没有超越法律授权范围的行为,其正当执法行为不应承担法律责任或法律追究。三是监狱民警执法权“笼子”以外的行为,假使有法律事件或法律后果发性,不应由监狱民警承担法律后果或责任追究。

(二)负面清单,法无授权皆可为。具体到执法行为,法无授权皆可为,就给予监狱民警面对执法活动中,发生的新问题、新情况、新难点、新疑问,都可以创制、创新、创造新的管理理念、管理思想和管理方法与措施。在创制、创造、创新过程中,可能出现偏差、失误、损害等后果,因“法无授权皆可为”,即可以允许有错误的后果发生,从法律意义对监狱民警有容错、纠错或免责的制度规范。

(三)责任清单,即有权必有责,违法必追责。落实到执法行为来讲,一是关在“笼子”里的权力,监狱民警若不作为、乱作为、滥作为等,必须追究法律责任,反之则不应追究责任或免责。二是监狱民警未利用“笼子”里的权力,而发生的法律行为或法律后果,其执法行为也不应承担法律后果或法律责任。三是既没有“笼子”里权力的授权与规定,但面对新情况、新问题、新难点等,而且监狱民警必须作为,才能解决的,假如产生行为后果的,也不应由监狱民警承担法律后果或法律责任。

从“三大清单”的内涵意义上看,就给予了对监狱民警执法行为的容错、纠错和免责的内在要求。既然有法理上的支持,又有监狱实际工作的需求,监狱机关及其相应的法律制度创制机关,就有责任构建起监狱民警执法容错、纠错和免责机制,把“三大清单”根本要求,反映到法治监狱建设过程之中。

二、构建监狱民警容错、纠错和免责机制,是进一步促进民警执法敢作为、敢担当、敢担责的现实要求

“担当、责任、使命”具体到法治监狱建设上,都应有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的“实体合法,程序正义”的规定。不然的话,就无法落实“担当、责任、使命”。监狱实际执法活动中,有几个现实问题始终困扰着、束缚着监狱民警的“手脚”:

(一)监狱民警执法范围“无限广”。根据“权力清单”,监狱民警执法范围应是有限的。但实际执法中,监狱民警执法范围存在着“无限广”的状况。正由于存在着执法无限性的状态,监狱民警存在着不敢作为、不敢担当、不敢担责的现象。一段时间来,特别是基层的监区(分监区)民警存在着“做得多,错的多,批评多,问责多”的议论,就足以说明此问题。另外,对基层民警的教育培训与管理培养,是以“万筋油”、“全能型”为导向。这产的导向与价值取向,导致基层监区(分监区)民警“什么都要能,什么都需要掌握,什么都必须会做”的现实状态。与之相对应的是,若有执法事件发生,不论民警执法对错与否,多少都会受到政纪或法纪的处理,这也反映出基层民警执法范围被“无限扩大”的倾向。因此,为了确立起监狱民警特别是基层民警敢作为、敢担当、敢担责的现实要求,一方面应根据“权力清单”确定监狱民警执法的范围与权限,确定监狱民警执法职责与责任的范围,确立起执法权力的有限性理念;另一方面构建起执法范围之外的法律行为与法律后果的容错、纠错和免责机制,以便于监狱民警法律职责之外的免受法律追究。

(二)监狱民警执法责任“无穷大”。执法权力有限性,与之相对应提执法责任也是有限的。但是在实际工作中,监狱民警承担着执法责任“无穷大”的现象。目前,监狱管理体系中的“罪犯非正常死亡”问题,就反映出了责任“无穷大”。众所周知,罪犯正常死亡、非正常死亡,是一个医学科学问题,什么时候死亡,如何死亡,都是科学无法解决的问题。还有“罪犯非正常死亡”有突发性、预谋性、准备性和隐蔽性的特点,一般情况下,都很难发现、发觉,而加以制止,从而达到预防非正常死亡之目的。再说,罪犯突发性非正常死亡,是一个任保意志力都无法控制的,假如罪犯突然冲出劳动现场或学习现场或生活现场,撞击死亡,是任何外力都无法控制的。实践中,当发生类似的罪犯非正常死亡行为时,监狱基层民警都要承担责任,从而导致监警(分监区)民警不担当、不敢为。因此,从这个意义讲,应从情理上确立起这方面内容的容错、纠错和免责机制。

(三)监狱民警执法责任“层层压”。根据“责任清单”,就是有权必须有责,有责必须追究。就现实情况而言,监狱安全稳定之责任、教育改造之责任、劳动改造之责任等,都落实在监狱监区(分监区)民警身上。假如发生罪犯脱逃、罪犯非正常死亡、安全生产事故、重大案件等行为时,进行责任追究时,监狱基层监区(分监区)民警承担责任的多,问责的多,最后处理的多。这种处理与追责“层层下压”的状态,也不利于基层监区(分监区)民警敢作为、敢担当的主动性和积极性。因此,对监狱基层监区(分监区)民警这种状况,构违起容错、纠错和免责机制,对于落实执法责任制,提升民警作为、担当和责任意识,是十分有意义的。

三、构建监狱民警容错、纠错和免责机制,是进一步调动民警创新执法、创新工作的内在要求

从“监狱、劳改工作”时代,到监狱体制改革时代,再到新时代的监狱法治时代,党和国家对监狱工作都十分重视,随着监狱职能纯化与清理细化,其政治职能、惩罚职能、改造职能、维护安全稳定大局职能更加突出,使监狱民警执法行为和执法管理,遇到严峻地挑战与考验,这些挑战与考验,更加需要构建起监狱民警容错、纠错和免责机制:

(一)监狱政治机关的新要求,必须构建起执法工作容错、纠错和免责机制。世界所有国家的监狱,都是国家政治机关,是属于上层建筑,是属于执政党的意识形态范畴。我国监狱机关本身就是党的政治机关,一切服从政治,并为政治服务。然而,监狱是执行刑罚机关,这就出现了政治与法律的关系问题,在这个问题没有搞清楚之前,监狱民警执法执法行为、执法管理必须按照“法治监狱”的“法的规范与程序”运行,假如执法行为、执法管理与政治机关根本属性相违背、相矛盾时,监狱民警执法行为、执法管理若不符合政治要求,监狱民警就应承担政治责任;监狱民警行为维护政治机关,却又违背了“法的规范与程序”,就应承担法律后果和法律责任。从这个意义上构建起监狱民警容错、纠错和免责机关,不仅是执法行为与过程本身必然,更是履行监狱“政治机关”职能的必然要求。

(二)监狱工作发生的新情况,必须构建起执法工作容错、纠错和免责机制。在全面依法治国条件,法治监狱建设,面临着一系列新情况发生。首先一些新发生的行为情况,于法律制度无据,导致监狱民警执法行为无法可依、无章可循、无法律授权,从而就出现了“无法可治”,需构建监狱民警执法容错、纠错和免责机制。例如,罪犯“软对抗”行为,有劳动能力的罪犯,出工不出力,不完成任务;阳奉阴伪,当面一套、背后一套;大错不犯、小错不断;无病伪病、小病大养,如此等等,既无法律授权,又无制度规范,出现了“法律真空”地带。对这些行为假如进行严格管理,就有一个容错、纠错和免责机制,若没有就很难对其进行严格有效的执法管理。其次一些新发生的行为情况,因执法力度强度不够,需要构建起监狱民警执法容错、纠错和免责机制。例如,罪犯亲属及其相关人员,以维护权利名义,或纠集人员“聚众闹监”,或以“高额赔偿或高额补尝”相威胁、敲诈监狱,或以“不文明管理”为拒绝“合法有效的罪犯死亡或工伤鉴定”,干扰监狱正常管理秩序。监狱民警出于维护监狱政治机关的形象,出于稳定监狱正常管理秩序需要,采取严格强有力的强制性措施与行为,那怕是有过当行为发生,也应允许监狱民警在维护秩序活动中,有容错、纠错和免责的执法机制给予充分保障。第三一些新发生的行为情况,因法律制度滞后,无法律授权,又需要严格管理,对其管理行为需要建立起容错、纠错和免责机制。例如,罪犯因病死亡,或猝死、或因工死亡的处置,是有制度规定,按制度规定处置,导致罪犯家属不服,通过“大吵大闹”,又启动重新处置。这种“重新处置”其实是一种“法无授权”的处置模式,是一种相互“搏弈”或“协商”的模式。在这一处置模式中,监狱民警执法行为有可能存在一定的问题或风险,为确保监狱民警执法安全就应构建容错、纠错和免责机制,以确保监狱执法行为的安全。

(三)监狱工作出现的新难题,必须构建起执法工作容错、纠错和免责机制。监狱工作出现的新难题,有的是管理工作中发生的,例如,监狱制度规定,罪犯违犯监规纪律,可以“静坐反省”或“面壁思过”或“单独监禁”或“刑罚体验”。由于相对隔离罪犯之间的接触与交流,罪犯产生了“监禁型人格”或“心理疾病”或“精神性疾病”。因罪犯家属涉诉上访,监狱根据倒查原则,而进行责任追究,其实是有欠合理与妥当的,不利于监狱民警“笼子里”的权力行施。这也近年来出现的新难题,针对这个难题,应建立容错、纠错和免责机制,以应对罪犯家属涉诉上访给监狱民警带来执法阻力。

有的是监狱管理制度或刑事法律制度修改、健全和调整完善过程中出现的。例如,监狱体制改革前,或更早一段时间里,监狱安全稳定是没有绝对的“零”指标的。监狱体制改革后,监狱安全稳定是以绝对“零”指标来衡量的。绝对的“零”指标,给予监狱民警带来很大的执法考验与执法风险。在这里不是要否定监狱安全稳定绝对“零”指标,而是要对“零”指标背后的具体问题、具体情况、具体原因进行分析,对于那些管理到位、管理有据、管理有度的,应有容错、纠错和免责机制,以调动监狱民警管理的主动性和积极性。例如,刑事政策调整后,办理提请罪犯减刑假释时,罪犯必须履行财产刑、刑事附带民事赔偿等附加刑,就需监狱民警对此事项进行调查、证实。在罪犯是否履行财产刑问题上,一般采取表格信件调查、上门调查等方法,由于罪犯家庭关系的复杂性,很难取得准确无误的情况,这是当下办理减刑假释案件最为担心的难题。假如发生差错,就会发生减刑假释的根本性错误,监狱民警就有可能被追究行政问责,甚至是刑事问责。从附加刑执行的法律授权来看,应由法院执行,只不过在办理减刑假释案件时,法院委托监狱民警执行调查。从法理与情理上讲,一旦发生差错就追究监狱民警都有欠妥之处。因此,从这个意义上讲,监狱应建立起容错、纠错和免责机制,以保护监狱民警执法安全和免受法律追责。

还有的是社会舆情环境,左右监狱执法问题是一个新难题。因狱务公开,以及监狱执法情况开放透明,越来越多的社会人对监狱环境都十分了解。由于现在资讯十分发达而丰富,监狱执法工作稍有不妥,就有可能引起“社会舆情”的强烈关注,“社会舆情”绑架“执法事件”的案例十分多。在这个问题上,监狱执法被“社会舆情”案例也有发生。只要是监狱执法“实体合法,程序公正”的,无论“社会舆情”如何操作,监狱民警都不应承担法律后果和法律责任追究。因此,构建监狱民警这方面的容错、纠错和免责机制,就是从法律意义与法律正义上,确保监狱民警执法的严肃性、震慑力。


返回原图
/