司法体制改革背景下完善刑罚执行制度的思考

时间:2019-08-12信息来源:监狱信息网作者:陕西省汉江监狱闫西玲

摘要:在全面依法治国的进程中,如何创造一个公正、高效、科学的刑罚执行体制是亟待解决的问题。党的十八以来,随着司法体制改革的全面深化,我国现行刑罚执行体制中立法不完备、制度不规范、执行成本高效率低等重大弊端日益凸显。司法体制改革的目标是建立公正高效权威的社会主义司法制度,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。从司法正义实现的完整链条看,公正裁判之后的刑罚执行,将直接影响司法正义的实现,倘若这个环节出现司法不公,将造成国家刑罚执行的不平等,严重影响减刑、假释、暂予监外执行等刑罚执行制度功能的实现,冲击国家司法的正义根基。

关键词:改革完善刑罚执行制度思考

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刑罚执行是刑事诉讼的最后一个环节,也是刑事司法正义得以实现的最终环节,刑罚执行制度则是我国刑事司法制度的重要组成部分。监狱的刑罚效能直接或间接地影响着国家的长治久安,而刑罚执行制度就是监狱工作有效运行的根本保障。完善刑罚执行制度,对于树立宪法法律权威、体现党和政府的人文关怀、实现刑罚惩罚和教育的功能,提升执法公信力,预防司法腐败,促进社会公平正义,都具有重要意义。司法改革的方向是要更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度特色、更好促进社会公平正义;司法改革的根本尺度是提高司法公信力;司法改革的根本标准是人民群众的满意度,让人民群众有更多的获得感。本文拟作梳理,在司法体制改革的大背景和大趋势下,分析思考刑罚执行制度“为什么改、改什么、怎么改”的问题。

一、当前刑罚执行制度面临的新形势

(一)中央及高层高度重视传导的新信号

党的十八大以来,中央对监狱刑罚执行工作高度重视,十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门提出,要“严格规范减刑、假释、保外就医程序,强化法律监督”。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要“坚持严格规范公正文明执法”,要“完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制”等明确要求。习近平总书记等中央领导先后就规范减刑、假释、暂予监外执行多次作出重要批示,中央及党和国家领导人对监狱执法管理和刑罚执行制度的高度关注近年达到了一个新的高度。

(二)刑事政策高频度调整面临的新要求

减刑、假释、暂予监外执行相当于“二次判决”,关系到国家刑罚执行的严肃性和公平性。当立法设计减刑、假释、暂予监外执行制度后,如何科学设置减刑的起始时间、间隔时间、减刑幅度等以保障刑罚最佳执行效果问题,如何均衡适用减刑、假释、暂予监外执行以更好发挥刑罚的功能和实现刑罚的目的问题,都需要严密的制度规范,以确保立法目的得以精准实现。2011年刑法修正案(八)实施以后,最高法、最高检、司法部相继出台司法解释和规范性文件予以落实,刑罚执行制度也相应作出了频繁调整。2014年1月21日,中央政法委《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》(5号文件)印发实施;2014年10月24日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫计委五部门联合印发《暂予监外执行规定》;2014年12月1日,司法部《监狱提请减刑假释工作程序规定》(130号令)正式施行;2016年8月22日,司法部印发《监狱暂予监外执行程序规定》;2016年9月19日,最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》(法释23号)正式颁布。这一系列刑事政策的深度调整,进一步完善了刑罚执行法律制度体系,进一步从实体上统一了减刑、假释、暂予监外执行案件的办案理念、裁判尺度和执法标准,进一步落实了中央关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行工作的部署。

(三)司法机关自我规范引发的新挑战

在改革的背景下,司法机关自我规范不断健全。尤其是最近两年,最高人民法院出台了一系列贯彻举措,全面推行“五个一律工作要求”,发布减刑、假释程序性司法解释,建立职务犯罪罪犯减刑、假释案件备案审查制度,建立监督检查长效机制,定期公布典型案例,开通全国法院减刑、假释、暂予监外执行信息网等。配合最高人民法院对于减刑、假释、暂予监外执行的规范,最高人民检察院也先后制定了《人民检察院办理减刑、假释案件规定》和《关于对职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件实行备案审查的规定》,《关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》等。为贯彻落实中央关于深化司法体制改革的要求部署,司法部不断构建监狱执法工作新机制,建立依申请公开制度,强化刑务公示制度,健全完善执法监督制度,建立执法办案平台制度,提出逐步实现刑罚执行工作“网上录入、网上办理、网上公开、网上监督和网上考核”的工作要求,建设12348中国法网以及司法行政案例库,定期公布典型案例、公开减刑、假释、暂予监外执行信息等。几部门联合大力推动减刑、假释、暂予监外执行工作规范化、透明化,促进执法公平公开,有效提升了司法公信力。

(四)执法监督强烈需求形成的新常态

法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施,司法实践能否落实好法律制度,能否付诸精准实施则需要加强监督。面对罪犯及其家庭日趋强烈的维权意识,面对社会对知情权、参与权、监督权的迫切要求,监狱执法工作不断深化“监督领先”和“主动接受监督”的理念,在加强内部监督的基础上,强化基于外部的执法监督,进一步扩大罪犯家属和社会人士的知情权与监督权,增强了监狱执法的透明度。同时将传统公开方式和现代信息技术公开方式紧密融合,不断创新深化狱务公开的多媒体呈现,有力消除了社会公众对监狱的误解、误判,进一步彰显了监狱执法的公平与正义,构建开放、动态、透明、便民的阳光执法新机制,努力实现公开与公正的高度契合。

检察机关法律监督是有宪法和法律明确授权的国家司法权,具有法定性和专门性,在法治监督体系中具有不可替代的地位和作用。新《刑事诉讼法》和2014年10月10日司法部部务会议修订通过的《监狱提请减刑假释工作程序规定》,进一步强化了检察机关对减刑、假释、暂予监外执行的监督,将检察机关对刑罚执行的监督模式由“事后监督”转向“同步监督”,使检察机关更多的介入刑罚执行,通过进一步完善检察监督机制,形成了“严密的法治监督体系”。

二、现行刑罚执行制度存在的问题

(一)刑法中“确有悔改表现”的减刑条件偏重客观考察,主观思想考察不到位。我国现行减刑制度规定的减刑实质条件是“确有悔改表现”、立功或者重大立功,其中适用最广泛的条件“确有悔改表现”存在不易把握的弊病。最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》对“确有悔改表现”进行了解释,但作为认定“确有悔改表现”首要要求的“认罪悔罪”,具有相当的概括性和主观性,存在不易考察清楚,也无法予以量化的问题。大量的调查资料表明司法实践中并未认真贯彻“四个条件”同时具备的减刑原则,人民法院对减刑假释案件实行书面审理,裁定是否减刑、假释实质也是以监狱对罪犯的计分考核结果和行政奖励为依据。

(二)减刑制度缺乏减刑后的制约机制。我国法律目前对假释的罪犯设立了一定期限的考验期,在考验期内重新犯罪或有违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关假释的监督管理规定的行为,就要撤销假释。这一规定设计较为合理,防止了部分罪犯重新犯罪。而现行的法律只对能否减刑、如何减刑作出了具体规定,而对减刑后是否能够予以撤销以及如何撤销未作出明确的规定,减刑制度缺乏善后制约力,只能对罪犯减刑裁定前的行为予以肯定,而不能制约其减刑后的行为,不利于罪犯改造。

(三)“没有再犯罪的危险”的假释条件不好把握。我国刑法规定假释的实质条件为“确有悔改表现,没有再犯罪的危险”,以上两个条件须同时具备才能假释。对罪犯是否“确有悔改表现”本身就难以把握,而司法解释中“没有再犯罪的危险”为前瞻性条件,是主客观综合判断标准,是就罪犯将来违法犯罪的可能性进行预测,但对如何认定一名罪犯“没有再犯罪的危险”的考察、评定缺乏具体的操作标准,难以把握。

(四)假释适用比例偏低,其效能被极大削弱。从发达国家刑罚执行实践看,“宽假释,严减刑”是一个普遍受到推崇的理念,假释制度比减刑制度在改造犯罪的效果上可能更好,假释罪犯再犯罪率也更低。就我国而言,这一理念尚未得到较好的实施,处于“犹抱琵琶把半遮面”状态,既不能不干,又不敢真干。从全国监狱系统年均办理减刑、假释案件统计情况看,监狱机关主要围绕减刑进行犯罪改造表现的考核评价,假释的制度功能未能得到有效发挥。假释的低效使用不利于罪犯再社会化进程,也不利于社会秩序的维护和行刑效率的实现。正是由于司法实践中选择性适用,遏制了假释在促进罪犯改造、回归社会方面的巨大功能。

(五)减刑、假释案件审理程序规定过于简单原则。根据我国法律规定,减刑、假释案件的裁定权属于审判权范畴,但对审理减刑、假释案件的程序设定过于简单,缺乏明确性和可操作性,同时法院既未设立专门法庭,又未指派专门法官办理减刑、假释案件,足见对于如此重要的刑罚适用问题并不重视。当前人民法院审理减刑假释案件的特点是:集中批量化办理、书面审理、形式审查,法院仅凭监狱机关提供的书面材料,不与减刑、假释的当事人见面,难以准确把握罪犯的改造情况,因此对监管机关的减刑、假释建议的审查流于形式,有悖于程序的公开和正义性要求。

(六)罪犯财产性判项履行能力的判定,实际工作中不易执行。财产性判项是对罪犯在承担人身刑的情况下,另外承担财产性的责任,体现了国家对财产刑犯罪的严厉处罚。罪犯财产性判项履行与否,也是罪犯是否真诚地认罪悔罪,是否尊重法律和法院判决的权威和尊严的真实表现。为进一步完善财产性判项的执行与减刑、假释的关联机制问题,最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》中,将“确有履行能力而不履行或者不全部履行生效裁判中财产性判项的罪犯”,列为从严掌握的对象之一,但是对确有履行能力缺乏具体的判定标准,减刑、假释案件办理过程中难以把握。

(七)罪犯交付执行前暂予监外执行的实施缺乏规范的具体举措。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫计委五部门联合印发的《暂予监外执行规定》中规定,暂予监外执行包括罪犯交付执行前和罪犯交付执行后两种情形,前者由人民法院负责,后者由罪犯服刑的监狱(司法行政部门)或看守所(公安机关)负责。实践中由于对罪犯交付执行理解的分歧,交付执行前暂予监外执行工作无统一的程序以及组织诊断工作流程的等,各职能部门沟通协调机制缺乏,致使交付执行前部分患有严重疾病,已无服刑能力的罪犯,虽已符合法定条件,但暂予监外执行未能及时有效的得以实施。

三、逐步完善减刑、假释、暂予监外执行制度的思考

(一)全面认识减刑、假释性质,贯彻落实宽严相济刑事政策

立法之所以在刑罚执行过程中设置减刑、假释等措施,主要目的在于激励罪犯积极改造,因此,要对罪犯进行教育宣讲,要让罪犯明确只有积极改造、表现优异者,才能获得减刑、假释,否则只能按照法院判决在监狱服刑,以促进入狱罪犯早日回归社会。同时,应当正确处理法律标准与计分考核结果的关系,坚持以法律规定为标准,以计分考核结果为参考,摒弃单纯以计分考核结果作为减刑假释唯一依据的做法。在对罪犯适用减刑假释时,法院可以在审核监狱提交的罪犯考核结果基础上,通过提审、座谈、问卷调查等方式,了解罪犯真实的改造情况,取得可以证明罪犯确有悔改表现的证据,从而确保体现惩罚犯罪和保障人权相结合的原则,最大限度地发挥刑罚的功能和实现刑罚的目的。

(二)完善立法规定,为规范减刑、假释、暂予监外执行工作提供法律保障

1、参照刑法中关于假释的规定,设立减刑考验期和减刑撤销制度。为了使在押罪犯能一如既往地积极改造,不因减过刑而放松改造,或因为有减刑间隔期产生故意违反监规也不至于影响再次减刑的消极对抗认识,减刑可以参照假释制度确定一个考验期,在减刑考验期内表现好的,减刑就有效,如果发生违法违纪的行为甚至犯罪的,减刑予以撤销。即在减刑裁定中,明确规定本次减刑裁定后至下次减刑裁定期间为本次减刑的考验期;被减刑的罪犯在减刑考验期限内违反法律、行政法规或者刑罚执行机关管理规定的,应当依照法定程序撤销减刑。建立减刑考验期和减刑撤销制度在一定程度上可弥补对罪犯主观思想改造情况无法予以具体量化从而无法考核的缺陷。

2、依法扩大假释的适用,完善假释适用条件,发挥假释功能。罪犯改造社区矫正不但是提高罪犯改造积极性,减少国家刑罚执行成本的有效途径,更加有利于使在考验期内的罪犯能够早一些接触到社会,加速行刑社会化的进程。但是无论是人民法院还是刑罚执行机关对假释罪犯出狱后的行为作出准确预测都是极其困难的,只要假释罪犯在考验期内重新犯罪,就反证司法机关的预测也是错误的。因此可将“没有再犯罪的危险”作为罪犯获得假释的承诺要件,但不作为法律设定的假释条件;建立制定拟假释罪犯假释预测综合评价体系,量细化假释的实质条件,更新观念,摈弃不敢运用假释制度的保守思想,从而达到提升假释量和假释率,充分发挥假释制度在节约司法资源和教育改造罪犯方面的重大效能,实现假释刑事政策功能的目的。

3、全面审查认定罪犯财产性判项执行能力,明确从严适用标准,确保财产性判项执行依法进行。财产刑执行率低是目前司法实践中普遍存在的问题,规范罪犯财产性判项执行能力的评价,实质是在现有法律框架内,通过构建财产刑与自由刑的联系制度,使财产刑成为罪犯的一种压力刑,督促罪犯主动履行,从而有效缓解财产刑执行难问题,达到自由刑刑罚目的同财产刑刑罚目的相统一的刑罚目的。具体执行中关键从两方面把握,一是审查认定罪犯财产性判项执行能力,刑罚执行机关报请减刑时可将罪犯原一审法院提供的反映财产性判项执行、履行情况的有关材料以及狱内存款情况证明、狱内消费支出情况证明、相关单位对罪犯家庭经济情况的证明等作为证据材料一并随案移送人民法院,由人民法院负责审查认定,检察机关依法履行法律监督职责,各部门明确职责,共同协调,形成财产刑执行合力;二是明确从严适用标准,可以设定最低履行数额和减刑从严幅度予以具体量化,切实提高量刑效率,以此确保宽严相济刑事政策适用的准确性。

4、完善罪犯交付执行前暂予监外执行工作规范体系,切实保障刑罚的有效实施。为解决罪犯交付执行前暂予监外执行工作无统一的程序以及组织诊断工作流程,各职能部门沟通协调机制缺乏等问题,推进暂予监外执行工作的依法规范开展,最高人民法院司法行政装备管理局于2014年12月11日下发《关于罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作有关问题的通知》,2016年7月26日下发《罪犯生活不能自理鉴别标准》,全国部分法院按照相关规定和要求也制定了操作实施细则,积极开展工作,取得了明显的成效。因此可以在总结试点法院实践经验的基础上,适时研究制定全国统一的罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作操作流程,完善规范体系,为全面推进该项工作奠定更为扎实的制度基础。

(三)以智慧监狱建设为契机,打造智能办案平台,有效提升司法公信力

党的十八大以来,各领域、各部门高度重视信息化建设工作,中央政法委、司法部先后制定了信息化建设发展规划与创新规划,司法部提出了“数字法治·智慧司法”的宏伟战略。建设智慧监狱是监狱系统在新时期实现新发展的新引擎,是监狱厚植发展优势、破解发展难题的重要契机,推动了监狱管理模式的转型、监管业务的创新。建设与法院、检察院协同办案应用平台,打通了办理减刑假释案件的“网上通道”,按照刑罚执行全流程网上办案的要求,形成执法办案智能化。在执法办案的关键环节设计、关键时间节点设置静默化监督模型,实现办案全程留痕,变人工监督为智能监督,有效防范的安全风险。办案信息在监狱、法院和检察院自动网上流转,提升办案效率,实现“数据多跑路,民警少跑腿”,以信息化规范执法程序,以信息化提升严格公正文明执法水平,不断提高司法公信力,努力让每一个执法环节都体现公平正义。

(四)完善审理程序,设立刑罚执行变更审判庭,提高刑罚执行变更工作的透明度和公正性

现行法院刑罚执行变更工作主要适用书面审理或网上审理,法院仅凭监管机关提供的案卷材料,难以及时、准确地把握罪犯的改造情况,难以全面客观地作出公正裁定,而且透明度不高,容易引起社会对办案公正与否的猜疑。目前我国省级法院普遍将刑罚执行变更工作附属于审判监督庭,没有设立独立的刑罚执行变更工作机构,而审判监督庭主要是对错案或者可能判错的案件进行重新审理,随着案件的增多,工作任务的艰巨,再加上认识上的偏差,加之未配备充足的力量去审核刑罚执行变更案件,导致关注程度的边缘化,办案效率低下,审核流于形式。

要使法院对刑罚执行变更案件的审理走出困境,必须从工作机制上进行改革,构建人民法院刑罚执行变更工作新格局。就人民法院现在的情况来说,审判业务发展已经比较成熟,而刑罚执行变更任务比审判工作更为艰巨,再加之刑罚执行变更案件的审核与审理案件行使审判权有着很大的区别,具有一定的独特性,人民法院很有必要设立刑罚执行变更审判庭,配备业务能力较高的人员,专门处理刑罚执行变更案件,变形式审查为实质审理,这也是适应严格规范刑罚执行变更案件新规定,提高刑罚执行变更案件审判质量、提升审判专业化、规范化水平的必然要求和重要保证。

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作者姓名:闫西玲陕西省汉江监狱刑罚执行科副科长


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